Sametingsrådets utkast til drøftingsnotat om energipolitikk og tradisjonelle samiske næringer

Innledning  Bakgrunnen for dette drøftingsnotat er de utfordringer det samiske samfunnet står overfor ved utvikling av nye energikilder. Vår levestandard i den vestlige verden krever et stort forbruk av energi. Så langt har vårt energibehov blitt dekket av flere ikke- fornybare energikilder og kraftutbygging i norsk natur. Samtidig har behovet for en mer miljøvennlig samfunnsutvikling blitt mer og mer klart. Konsekvensene av menneskeskapte klimaendring og fortsatte miljøgiftutslipp er tema for forskning over hele verden. Likevel må det kunne sies at ingen har full oversikt over hvilke konsekvenser vi kan stå overfor.

Både nasjonalt og globalt arbeides det for å finne frem til gode forpliktende avtaler, som skal redusere klimagassutslippene og utvikle tilpasningsstrategier knyttet til virkningene av klimaendringene. Sametinget var representert på det nylig avholdte klimatoppmøtet i København.

Forskning viser at konsekvenser av klimaendringer vil kunne ramme urfolk hardt. Urfolks tradisjonelle levemåte og geografiske plassering i Arktis gjør oss også ekstra sårbare overfor langtransporterte miljøgifter og annen forurensing. Sametinget ønsker å være en aktør i miljødebatten i et globalt perspektiv. Som urfolk har vi nedarvede kunnskaper om hvordan vi kan takle klimaendringer og forvaltning av naturen. Denne kunnskapen vil være viktig i miljødebatten fremover.

En viktig oppgave for Sametingets er å verne om samisk kultur og kulturarv. Rett til egen kultur er en rett vi har som folk, og det er på dette grunnlaget vi bygger vår politikk. Samisk kultur og næring er på flere områder truet i dag. Det er gjennom bevisste politiske veivalg at det samiske samfunn vil utvikle seg i en bærekraftig retning fremover. Sametinget har derfor et ansvar for å formidle både vår vilje til å bidra i miljøpolitikken, men også vårt ansvar for å opprettholde og utvikle vår samiske kultur.

Politisk plattform og verdigrunnlag

Sametingsrådet sin politiske tiltredelseserklæring slår fast at politikken vår skal tjene den samiske befolkning slik at vår kultur, næring, språk og samfunnsliv skal ha en sikker framtid. Å sikre disse grunnleggende rettighetene er å sikre samiske verdier. Sametingsrådet ser nødvendigheten av å reise denne verdidebatten – i egne fora og i møte med andre. Diskusjonen om miljøvennlige energiløsninger og fortsatt utviklingsmuligheter for tradisjonelle samiske næringer er en viktig del av denne verdidebatten. Det er også diskusjonene om muligheten for at det samiske folket fortsatt skal kunne leve i sine historiske bosettingsområder.

Sametingets miljø- og arealmelding, vedtatt i 2009, gir viktige føringer for oss i arbeidet med å utforme en helhetlig areal- og energipolitikk. Meldingen baserer seg både på ny kunnskap og på samisk tradisjonskunnskap. Meldingen slår fast at de samiske bosettingsområda er vidstrakte og rike på ressurser. Dette har gitt folket her et godt levebrød gjennom uminnelige tider. Lokalisering i nordområda, under harde klimatiske forhold, har også stilt krav om mange og ulike ferdigheter og kunnskaper for å livberge seg. De rike ressursene har ført til interesse utenfra. Denne interessen er fortsatt til stede, i økende grad. I dag viser den seg gjennom ønske om tilgang til våre landområder og ressurser, energiformer, utbyggingsarealer og opplevelser. Den store interessen utenfra utgjør et klart press på tradisjonelle livsformer og levemåter. Dette presset blir forsterket av en generell endring i livsstil, i verdisyn og i egne prioriteringer innad i de samiske samfunna. Arbeidet med å sikre samiske samfunns utviklingsmuligheter er således også å avklare hvilke egne verdier som er viktige å ta med videre. Utarbeiding av ei areal- og miljøpolitisk melding ble gjort som et steg på vegen mot en helhetlig politikk for Sametinget på dette området.

Sametingsrådets melding om samisk reindrift av 2009 skisserer reindriftens verdi og reindriftspolitiske mål. Den samiske reindriften er en sentral næringsaktør i samiske områder, og har en viktig kultur- og språkbasert verdi i det samiske samfunnet. Innskrenking av reindriftens beiteområder representerer en alvorlig trussel for næringens fremtidige eksistensgrunnlag. Erfaringer viser at i den vedvarende arealkonflikten mellom samfunnet og reindriften er det generelt reindriften som taper. Dette kommer tydelig til syne i spørsmålet om utbygging av miljøvennlig energikilder. Det legges opp til at en stor del av de planlagte anleggene skal plasseres i de samiske reinbeiteområdene.

Kulturminner er en miljøverdi og gir viktige historiske og kulturelle referanserammer i et hvert samfunn. I den samiske kulturen er den materielle kulturarven ekstra viktig, da det ikke er mange skriftlige kilder som forteller om den samiske historien bakover i tid. Store deler av det som i dag oppfattes som tilnærmet uberørt natur og villmarkspregede områder, er samisk kulturlandskap. Den tradisjonelle samiske bruken av et område kan være vanskelig å spore ute i naturen, da man har vært svært forsiktige i sin utnyttelse av naturressursene og landskapet. Mangelen på skriftlige kilder når det gjelder samiske historie, samt de samiske kulturminnenes på mange måter beskjedne framtreden i naturen, er hovedårsakene til at fredningsgrensen for samiske kulturminner er satt til 100 år, i motsetning til 1537 som er fredningsgrensen for andre automatisk fredete kulturminner.

Fornybar energi og forsyningssikkerhet

Norge har svært gode forhold for å utnytte vindkraft. Utbygging av vindkraft kan gi en betydelig energimessig gevinst. Vindkraft er en miljøvennlig fornybar energikilde uten forurensende utslipp, og er således en del av en bærekraftig miljøpolitikk. Samtidig vet vi at utbygging av vindmølleparker medfører store inngrep i områder hvor det utøves samiske næringer. Dette gjelder ikke bare utbygging av vindmøllene, men i særlig grad infrastrukturen i tilknytting til disse. I enkelte områder vil utbygging av vindmølleparker kunne bety slutten for utøvelse av reindrift. Særlig gjelder dette i de områder hvor reindrifta allerede har måttet tåle store arealinngrep. Ved vurdering av økt produksjon av vindkraft i tradisjonelle samiske næringsområder må miljøgevinsten av denne produksjonen vurderes opp mot gevinsten ved miljøvennlig matproduksjon som for eksempel matproduksjon i reindriftsnæringen.

Det foreligger nye registreringer av vindkraftressursene i Norge, til lands og til havs. Disse viser at enkelte områder som tidligere ble ansett som uaktuelle, har svært gode forhold for vindkraftproduksjon. Dette gjelder for eksempel deler av Østlandet. En vesentlig del av de planlagte vindmølleparkene ligger innenfor de samiske områdene. Det er urimelig at samiske områder og samiske næringer skal bære storparten av byrden av landets satsing på miljøvennlige energikilder. I denne sammenhangen vil vi også peke på fordelen ved å lokalisere produksjonsanleggene nært opp til forbrukerne, noe som vil gi mindre energitap og være samfunnsøkonomisk mer lønnsomt.

Vindkraftindustrien har endret seg betydelig de siste årene. Utviklingen har gått mot stadig større turbiner og større vindparker. Utviklingen mot større vindturbiner vil sannsynligvis fortsette, og de aller største turbinene og vindparkene vil kunne komme offshore. Likevel ser vi en nasjonal satsing på utbygging av vindkraftverk til lands, noe som blant annet har sammenhang med uutviklet teknologi og store investeringskostnader.

De planlagte overføringslinjene i samisk område, som linjene Ofoten-Balsfjord- Hammerfest, samt Skaidi-Varangerbotn, representerer store utfordringer for tradisjonell samisk næringsvirksomhet og naturbruk. Linjene medfører store arealinngrep i viktig reinbeiteland. De aktuelle planene reiser prinsipielle spørsmål om hvordan håndtere slike saker både med hensyn til høring, medvirkning og deltakelse for berørte parter i planprosessen, og, ikke minst, i spørsmålet om erstatning av tapte områder. Samtidig som disse planene fører til problemer for tradisjonell næringsvirksomhet, vil de styrke forsyningssikkerheten og være et ledd i den tosidige forsyningen som også skal være på plass i Nord-Norge. En slik styrking av forsyningssikkerheten vil selvsagt komme hele befolkningen til gode. Samtidig medfører de nye overføringsledningene også et nødvendig tilskudd til styrking og utvikling av nye næringer, som gruvedrift og foredling av malm. Et tilleggsmoment er overføringsledningenes rolle i planene om elektrifisering av petroleumsproduksjonen ved Snøhvit trinn II og det planlagte feltet Goliat utenfor Hammerfest. Elektrifisering av produksjonen med strøm fra land vil redusere utslippene av CO2 betydelig.

 Samiske kulturminner og dagens energipolitikk Samiske kulturminner er særlig utsatt for ødeleggelse. Satsningen på miljøvennlig og fornybar energi berører samiske kulturminner gjennom både utbygging av vindkraftverk, mini-/småkraftverk og utbygging av overføringslinjer som er nødvendig for å få kraften ut. Utbygging av mini- og småkraftverk har stort sett et mindre konfliktpotensiale enn vindkraftverk på grunn av størrelsen på inngrepene. Det er likevel viktig at det ikke blir en for stor utbygging innenfor et avgrenset område, den totale utbyggingen/belastningen på et område må også vurderes i forhold til kulturminner. Mange små utbygginger kan føre til økt konfliktpotensiale.

Vindkraftutbygging skjer ofte i områder, hvor det tidligere har vært i aktiv samisk bruk. Områder som blir ansett å ha lavt funnpotensiale for norrøne kulturminner, kan ha vært viktige samiske kulturlandskap. Det behøver ikke å være noen synlige spor eller kulturminner for at man skal kunne kalle det et kulturmiljø. Naturformasjoner eller steder det knytter seg tro, sagn og myter til, er også viktige å dokumentere. For å få gjort det på en skikkelig måte, er man avhengig av gode muntlige kilder.

Desto tidligere man kommer inn i kraftutbyggingene, desto bedre er det med tanke på mulighetene til å styre en utbygging utenfor viktige kulturminneområder. Det er nødvendig at Sametinget er involvert i hele planprosessen for slik å ivareta samiske kulturminner.

Rettslig vern for samiske interesser Samene som urfolk har rettslig vern gjennom Grunnlovens § 110a. Bestemmelsen gir samene rett til utøvelse av sin kultur, samfunnsliv og språk. Likeledes gir SP art. 27 og ILO- konvensjon nr. 169 samiske næringer rett til å utøve sin virksomhet, eller som det står i SP art 27: ” å dyrke sin egen kultur.” Sikringen av urfolks naturressurser gjennom vern mot inngrep følger av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og ILO 169 artikkel 15 og 23. SP artikkel 27 utgjør en materiell skranke for hva staten kan foreta seg eller tillate andre å foreta seg uten å krenke bestemmelsen. Skranken er absolutt i den forstand at hvis et tiltak først utgjør en nektelse av retten til å utøve kulturen, er det uten betydning om tiltaket har stor oppslutning fra flertallsbefolkningen. Bestemmelsen beskytter samenes utøvelse av sine tradisjonelle næringer, herunder moderne måter å utøve tradisjonelle næringer på, og av områder og ressurser som danner grunnlaget for denne næringsutøvelsen. Ved vurderinger av om et tiltak krenker artikkel 27 må effekten av tidligere og andre planlagte tiltak trekkes inn. Dette gjelder også tiltak som medfører inngrep etter annen lovgiving. Det er den samlede virkningen av alle tidligere og planlagte tiltak som skal gjøres til gjenstand for en totalvurdering.

Reindriftslovens § 4 gir vern for at reindriften skal opprettholdes som næring. I bestemmelsen gis angivelse for hvilke områder, som er å betrakte som samiske reinbeiteområder.

Sametinget har, gjennom Plan- og bygningsloven, innsigelsesrett i arealplaner som vesentlig svekker det samiske naturgrunnlaget. I planlagte utbygginger må samiske næringers rettslige vern være et aspekt som Sametinget gjør gjeldende overfor utbyggere og sentrale myndigheter. Bestemmelsen om konsekvensutredning etter Plan- og bygningslovens § 4-2 gjelder også for energiutbyggingssaker For Sametinget blir det viktig å påse at disse konsekvensutredningene omhandler alle samiske interesser i området.

Med hjemmel i Finnmarkslovens § 4 har Sametinget utarbeidet retningslinjer for vurderingen av samiske hensyn ved endret bruk av utmark/meahcci i Finnmark. Formålet med retningslinjene er å sikre at offentlige myndigheter foretar en grundig og forsvarlig vurdering av samiske interesser.

Ved utbygging av vindkraftanlegg kreves det konsesjon for anlegg med planlagt spenning på mer enn 1000 V. Disse anleggene omfattes fortsatt av plan- og bygningsloven, men det er ikke lenger noen reguleringsplikt for slike anlegg. Dette betyr at Sametingets innsigelsesrett i forhold til Plan- og bygningsloven ikke kommer til anvendelse i vindkraftutbyggingssaker for anlegg med planlagt spenning på mer enn 1000 V.

Sametingets konsultasjonsavtale med Regjeringen kommer likevel til anvendelse. Avtalen åpner for konsultasjoner mellom Sameting og Regjering i et partnerskapsperspektiv, hvor man søker å komme til enighet i de ulike sakene. Direkte berørte samiske interesser kan, i tillegg til Sametinget, også konsulteres i ulike spørsmål.

Sametinget har i tillegg undertegnet egen konsultasjonsavtale med NVE. Denne avtalen skal tolkes innenfor rammen av konsultasjonsavtalen mellom Sameting og Regjering. 

Samisk innflytelse på ressursutnytting i eget bosettingsområde

Hovedmålet for Sametinget i arbeidet med arealer og ressurser er å sikre ei bærekraftig utvikling i nordområda, slik det er uttrykt i Sametingets miljø- og arealmelding. Begrepet bærekraftig utvikling omfatter både økologisk, kulturell og sosial bærekraft. Det kan defineres som ei utvikling som sikrer folk trygge rammer i hverdagen, tilgang og rettigheter til egne bosettingsområder og mulighet til å forvalte disse i tråd med egne tradisjoner og verdier. Trygge rammer i hverdagen betyr også rett til egen fortid og framtid. En bærekraftig utvikling betyr ikke at en skal fokusere kun på fortida og de verdier som forma den. Rett til å kunne velge å kombinere tradisjonelle og nye verdier og livsformer understrekes. Dette er grunnleggende rettigheter, og det er samtidig avgjørende for å skape et samfunn som er inkluderende og åpent. Samtidig er dette viktige momenter i Sametingets forståelse av selvbestemmelsesbegrepet. I slike viktige spørsmål for det samiske folk bør vår adgang til selvbestemmelse drøftes. Prinsippet om nærhet, samisk landskapsbruk og ressursutnyttelse og forvaltning av ressurser sammen med andre, er viktige momenter i en slik debatt.

Det er ikke uvanlig at selskaper som ønsker tilgang til visse arealer, som ligger innenfor det regulerte reinbeitearealet, inngår forhandlinger med det reindriftsdistriktet eller den siidaen som har bruksrettigheter i det aktuelle planområdet. Disse forhandlingene er unndratt offentligheten og inneholder blant annet kompensasjoner til reindriften og kompromisser mellom selskapets og reindriftens videre bruk av de arealene som er underlagt forhandlingene.

Når det gjelder kraftutbygging er de samiske områdene fra før av på mange steder hardt rammet, først og fremst av vasskraftutbygging. Denne utbyggingen har allerede lagt beslag med vesentlige arealer. I tillegg kommer all annen utbygging i form av bl.a. veier, kraftlinjer og hyttefelt. Man kan derfor si at de samiske områdene allerede har bidratt med nokså mye areal til samfunnsnyttige formål.

Utbygging og lokalisering av nye anlegg for produksjon av elektrisk kraft, som vindkraft, styres i dag i stor grad av ledig kapasitet på overføringsnettet. Dette, sammen med at staten plikter å behandle alle aktuelle søknader om utbygging, gjør at slik kraftproduksjon på mange måter bærer preg av et ”Først-til –mølla-prinsipp”. En slik framgangsmåte vil lett komme i konflikt med ønsket om en helhetlig forvaltning av områdene, og kan bryte med det folkerettslige prinsippet om vern av samisk kultur.

Når det nå i tillegg er aktuelt med vindkraftutbygging vil arealer som er frie fra infrastruktur, stå i fare for å bli bygget ut. Dette gjelder særlig kystnære områder og andre fjellområder, som i dag kan være viktige i forbindelse med både reindrift og utmarksbruk. En arealkrevende infrastruktur med veier og kraftlinjer vil derfor kunne ødelegge beiteland, fiskevatten og rypeterreng. Selv om Sametinget er enig i at miljøvennlig kraftproduksjon og økt forsyningssikkerhet er et gode for samfunnet, vil dette likevel være problematisk dersom en slik utbygging medfører store negative konsekvenser for tradisjonelle næringer og levemåter 

I forhold til utbygging av vindkraft i samiske områder, ser vi at dette er saker som vil kunne omhandle samer i Norge, Sverige og Finland. En eventuell vindkraftutbygging på svensk side vil kunne få konsekvenser for reindriftsutøvere på norsk side. Sametingsrådet tror det er viktig at vi i disse sakene samarbeider over landegrensene med det formål å sette fokus på utfordringene overfor sentrale myndigheter i Norge, Sverige og Finland.

Samisk reindrift opplever stadig nye inngrep i sine tradisjonelle bruksarealer. Dette medfører en stor usikkerhet, noe som igjen kan medføre helsemessige belastninger for utøverne. Det rapporteres om stadig større psykiske belastninger for reindriftsutøvere på begge sider av grensen. Det ligger til Sametingets oppgave å peke på disse påkjenningene som reindriftsutøvere utsettes for. 

Utfordringer og forslag til tiltak Sametingsrådet ser at det er behov for en helhetlig planlegging for arealinngrep i det enkelte geografiske område. Situasjonen i dag er uforutsigbar for mange samiske næringsutøvere. Innenfor et angitt geografisk område kan det foreligge en rekke planer om inngrep. Inngrep som vil berøre samiske næringsinteresser på ulike måter. Usikkerheten oppleves for som fysisk og psykisk belastende. Det er vanskelig å planlegge sin framtid, når rammevilkårene for næringsutøvelse hele tiden er under press.

Det er behov for å styrke regional planlegging og å bruke regionale planer som et redskap for å sikre samisk innflytelse. Regionale planer skal ta stilling til større energiutbygginger, på lik linje med andre større arealinngrep. Det bør være en samordning i forhold til de inngrep som det er tale om å gjøre i det enkelte område. Denne samordningen må skje i samarbeid mellom myndigheter og det samiske samfunn.

Sametingsrådet ser at vår samfunnsutvikling tilsier behov for økt energiproduksjon for å sikre vekst og utvikling også i det samiske samfunnet. Vi har i ulike sammenhanger uttalt at vi ser positivt på ny næringsutvikling som blant annet gruvedrift og foredling av mineraler. Samtidig er vi tydelig på at våre tradisjonelle næringsområder og vår kultur må gis utviklingsmuligheter.

Det kan settes vilkår av kompenserende karakter for planer og tiltak som medfører skade, ulempe eller fortrengsel av samisk kultur, tilsvarende det som kreves i Sametingets retningslinjer for endret bruk av utmark i Finnmark, jf. finnmarkslovens § 4. Skade, ulempe eller fortrengsel av tradisjonell bruk kan kompenseres med tiltak til fordel for samisk kultur, næringsutøvelse eller samfunnsliv. Tiltakene kan være i form av arbeidsplasser, språkstyrking, kompetanse- og kapasitetsbygging, tilnærmet rovviltsfrie områder med videre.

Sametingsrådet vil understreke at vi er kjent med at tradisjonelle næringer som reindrift, jordbruk og utmarksnæringer er under stort press. Vi kjenner til tilfeller der reindriften opplever seg tvunget inn i forhandlinger om å gi fra seg retten til beiteområder. Vi vil understreke at rådet ikke er uenig i at de som blir berørt av inngrep skal få kompensasjon for dette. Sametingsrådet vil imidlertid reise et prinsipielt spørsmål om reinbeitearealer ved slike forhandligner får et tilstrekkelig helhetlig vurdert vern? Er reindriften eller andre rettighetshavere tjent med at noen få ”forhandler bort” kollektive rettigheter for all fremtid? Her må man ta høyde for at det også kan være andre som har opparbeidet seg bruksrett til et berørt område. Dette kan være folk som tidligere har brukt området, men ikke bruker det i dag, men som likevel ikke har mistet sine rettigheter.

Ved omfattende inngrep, som vil berører mange parter, kan Sametinget bidra til å etablere en ordning der alle involverte parter blir konsultert. Det er statlige myndigheters ansvar å sikre at Sametinget og samiske rettighetshavere blir sikret tilstrekkelig kapasitet til å ivareta sine interesser.

En helhetlig arealplanlegging for de enkelte områder vil måtte involvere en rekke departementer. Sametingsrådet har derfor tatt initiativ til møte med politisk ledelse i Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energidepartementet og Miljødepartementet for slik å sette utfordringene på den miljøpolitiske dagsorden. Formålet med møtet er helhetlig planlegging for områder med sammensatte arealinteresser. Sametingsrådet vil med dette notatet presentere problemstillingene for plenum. Signaler fra plenum vil bli tatt med i det videre arbeidet.